當今社會,行政管理活動與私人領域在很大程度上已經連成一體,其中的一個主要表現就是行政機關頻繁地采用與相對人處于對等地位的私法方式推行行政管理活動。德國行政法學者將此稱為“行政私法”,即“與公法重疊并受公法約束的私法,是行政機關在執行行政管理任務時借用的私法形式,而不是私法的自治自由”。日本行政法學者受德國行政私法理論的啟發,結合本國行政管理狀況提出了非權力行政的概念。日本成為私法領域中公法色彩相當濃厚的一個國家,在過去的一個世紀中,日本政府在經濟領域中一直發揮著強有力的調節作用,而幾乎不受政治方面或司法部門的有效審查,這使得行政部門將自己的解釋加諸法律,對私營企業的經營自由進行頗具實質性的限制相對于美國的“不禁止即許可”( everything is permitted until prohibited),日本可以說是“不許可即禁止”( everything is prohibited until permitted)。與此相適應,在對財產權進行保護的手段上,私法手段和公法手段已不加區分地混同在一起。如,隨著西方“福利國家時代”的來臨,越來越多的服務項目,如幫助殘疾人、分配福利、資助需撫養的兒童、醫療服務等都被置于行政程序的監護之下,在行政非權力化的大趨勢之下,單純的命令服從方法已不合時宜行政機關必須借助個人或企事業組織的配合才能完成日益龐大而復雜的管理任務。
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