當前，學術界對電子政務服務外包模式的研究基本上停留于IT服務外包層面②，缺乏基于電子政務的分析框架，模式研究跟政府管理存在脫節的現象。全國各地政府部門近年來在電子政務服務外包方面大膽創新，積累了一些經驗，亟需理論上加以闡述。
電子政務服務外包，指政府部門將其信息化規劃、建設、監理、運維和信息資源管理、業務管理等工作中過去自建或者自管的內容通過市場化機制或授權委托交給專業機構來完成，主要包括技術咨詢、系統建設及運維、數據傳輸、數據采集加工、設備托管、數據備份、業務執行、項目籌資等內容。本文在外包服務分析框架的指導下，結合政府部門的外包實踐介紹電子政務服務中存在的流程式外包、混合式外包、創新式外包，并對這三種模式進行了比較分析。
一、外包分析框架
分析電子政務服務外包之前，需要區分自建自管、政府采購和外包。自建自管就是政府自行投資、自行建設和自我管理電子政務業務系統和基礎設施一種傳統服務模式，系統的產權屬于建設單位——政府部門門。政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為；政府采購可以采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和其他方式。外包只是通過政府采購或者其他方式將業務系統的籌資、建設、管理和信息資源管理、業務管理的某些環節交由社會機構來負責，系統的產權在政府部門和社會機構之間可能發生轉移。自建自管也不完全是由政府部門或其下屬單位親自建設和管理，也可以通過政府采購的方式委托給社會機構來建設和管理，但是政府部門仍然承擔建設和管理的最終責任。政府采購只是自建自管和外包的商業方式之一。
基于電子政務建設和管理的經驗，電子政務服務外包分析框架可以采用下列方式。
表1電子政務服務外包分析框架
電子政務發展階段 平臺建設 業務上網 協同服務 智能決策 其他
當地外包市場 不成熟 基本成熟 成熟 其他
外包參與部門 信息化主管部門 業務主管部門 下屬事業單位 政府關聯企業 社會機構
外包起因 規避不正之風 部門人手不足 建設資金壓力大 轉移技術風險 建設工期緊等
外包就緒條件 系統和業務需求 外包管理能力（技術和項目） 外包邊界和責任 承包機構合作關系 其他
外包依據 技術難度 業務敏感性 產權清晰 投資規模 業務成熟
外包內容 平臺建設和運維 系統建設和運維 業務需求技術方案 基礎設施租用 項目監理等
外包方式 委托建設 合作建設 租賃使用 其他
外包風險 服務責任界定 人員異動管理 知識產權 業務持續可控 技術壁壘
電子政務服務外包分析框架主要包括電子政務發展階段、當地外包市場、外包參與部門、外包起因、外包就緒條件、外包依據、外包內容、外包方式、外包風險等九項分析內容，每項分析內容都有具體的判斷指標。各項分析內容在分析框架中的地位、它們之間的邏輯關系及各個指標項的具體含義采用文字的方式解釋如下。
電子政務發展階段是判斷外包各項分析指標的起點。電子政務發展可以歸納為起步、擴展、成熟、創新四個大階段，根據每個階段的建設重點又可以分為平臺建設、業務上網、協同服務、智能決策等階段。本部門電子政務建設和應用所處的發展階段不同，外包的內容和模式選擇也就各異。
當地外包市場的成熟程度是選擇外包模式的基本條件。無論哪種形式的外包，最終還是要靠外包企業來具體承擔，靠當地的行業主管部門來監管。目前還沒有專門的企業外包資質供政府部門選擇評價。選用外包，需要了解是否可以獲得合格的本地化外包服務企業，判斷外包市場的成熟度。
外包參與部門決定了外包管理的工作分工。信息化主管部門、業務主管部門、政府下屬事業單位和政府關聯企業都會參與到外包過程中來，而且，它們之間的關系也影響著外包模式的選擇。信息化主管部門可以委托社會機構代為建設和管理業務系統和基礎設施。業務主管部門可以不自己建設業務平臺，而直接使用社會機構提供的平臺。政府下屬事業單位和關聯企業可以直接承擔外包工作，或者代表政府部門管理外包
外包起因直接影響著外包模式的選擇。當前，政府部門面臨著信息技術人才匱乏、基礎設施落后和資金壓力大等制約因素。各級政府部門開始由自建自管轉向服務外包，尋求解決之道。從現實經驗來看，政府部門的外包起因主要有五個方面：本部門信息化人才儲備不足和工作精力有限、規避來自各種渠道的不正之風、建設資金整體上壓力大、面臨較大的技術風險、項目建設工期緊迫等。
外包就緒條件是推行外包的理性依據。外包失敗，多數原因在于外包就緒沒有進入狀態。具體來說，系統和業務需求是否明確、部門的外包管理能力（包括技術管理和項目管理）是否具備、外包邊界和責任是否清晰、外包主管部門和承包機構可否建立起良好的合作關系可以作為判斷外包就緒的主要標準。
外包依據是選擇外包內容的判斷標準。外包就緒條件具備之后，并不意味著必須對外開展外包，還需要判斷是否有必要外包。外包的判斷依據主要有技術難度、業務敏感性、產權清晰、投資規模、業務成熟等。技術難度小，政府部門可以不借用外部力量，利用下屬事業單位自行解決。業務比較敏感，政府部門最好自建自管。基礎設施或業務系統建成后的產權能夠做到清晰明確，才可以考慮外包。投資規模大，籌資難度也就大，政府部門不僅可以考慮外包，而且通過外包模式創新來借用社會資金。業務相對穩定，外包需求變更少。
外包內容受制于發展階段、外包市場成熟度、外包就緒條件和外包依據等要素。從技術角度來講，網絡基礎設施、業務系統、網站等可作為外包的重點；從業務角度來看，內部管理、決策支持、非生產性作業等可作為外包的重點。不同發展階段，外包內容有所區別。信息化建設初期，外包主要集中于平臺建設、終端維護和單個部門業務項目開發，進入發展階段以后，外包主要集中于統一網絡維護、共用系統開發等。外包內容可以概括為平臺建設和運維、系統建設和運維、業務需求分析和方案設計、基礎設施租用、項目監理等。
外包方式主要由外包起因、外包參與部門來決定。政府部門選擇外包的動機和參與到外包過程中的各個部門之間的關系大體上決定了外包的具體方式。外包方式目前主要有委托建設、合作建設、租賃使用這三種。委托建設就是政府部門或下屬事業單位將自建自管內容通過市場機制或者授權方式委托給其他機構來建設和管理。合作建設就是政府部門和下屬事業單位或者關聯企業共同建設。租賃使用則是政府部門通過購買等商業方式使用社會機構建設和管理的系統或者平臺。
外包不是包治百病的良藥，存在較大的風險。外包風險管理能否取得成功，取決于服務責任界定、人員異動管理、知識產權、業務持續可控、技術壁壘等。服務責任需要做到可控可量化可評價。承擔外包工作的重要工作人員的變動會影響到工作進度和工作質量。軟件開發過程中產生的需求分析和系統設計方案、信息資源等屬于政府部門的知識產權，但是，外包公司很容易未經授權加以開發利用或者直接應用到其它商業項目中。在軟件開發過程中，信息化所支撐的業務依賴軟件系統，業務運作和業務數據容易暴露于外包機構，政府部門對業務的主控權就會打折扣。此外，技術難度較大的業務系統的核心技術，容易為外包公司所控制，政府部門掌握起來比較困難。
二、三種外包模式
基于外包服務的分析框架，我國電子政務服務外包大致可以分為流程式外包、混合式外包和創新式外包三種模式。這種模式分類方法來自于作者的2007年國家信息中心《電子政務服務外包的模型與制度框架研究》子課題研究成果，詳見社會科學文獻出版社《電子政務藍皮書:中國電子政務發展報告No.5》，2008年。
流程式外包是指傳統上由政府部門或下屬事業單位自建自管的電子政務服務的某些環節或者所有流程交由專業機構處理，政府部門負責外包合同的監管并承擔電子政務建設和管理的最終責任。流程式外包這種方式在政府部門中相當普遍。混合式外包是指電子政務服務由政府部門的下屬事業單位或者關聯企業來負責具體實施，提供給主管單位或者其他相關政府部門使用，承擔外包任務的下屬事業單位或者關聯企業可以將電子政務服務的某些環節外包給社會其他機構，但仍然代表上級政府部門承擔電子政務建設和管理的最終責任。混合式外包主要存在于一些信息化綜合實力較強或市場運作機制相對靈活的政府部門中。
創新式外包，是指電子政務規劃、投資、建設、管理、運維等主要環節由單個或者多個企業負責，政府部門提出建設需求并付費使用電子政務系統或網絡平臺，政府部門無需承擔電子政務建設和管理的責任。創新式外包是政府部門電子政務服務近幾年才出現的新鮮事物。對于流程式外包、混合式外包和創新式外包這三類外包模式，將沿用外包服務的分析框架，結合商務部、國家信息中心、國家質檢總局、北京市東城區和其他相關政府部門的案例具體說明，并適當加以展開〖ZW(DY〗受各種條件限制，分析結果沒有得到案例單位的主管部門確認。(部分分析結論來自課題調研過程中與案例單位信息化主管同志的訪談記錄)。
（一）流程式外包
流程式外包，在政府部門開展信息化建設和推行電子政務服務的過程中應用得非常普遍。政府部門將電子政務基礎設施、業務系統和信息資源等通過合同或者直接授權的方式外包給專業機構來建設或者維護，同時自身還負責工程項目的組織協調、外包合同監管和電子政務服務應用等。
商務部的公共商務信息服務屬于典型的流程式外包。在信息社會中開展公共商務信息服務，需要建立市場信息搜集系統、信息儲存系統和預測預警系統，完成信息采集、整理、加工和發布，通過數據采集中心、數據合成中心和信息傳播中心為社會提供權威的商務信息服務，也為國家提供產業預測預警服務。公共商務信息服務主要依靠財政部預算批復的公共商務信息服務專項資金來開展，資金管理遵循公共財政、統籌安排、政府采購、合同管理、科學決策、追蹤問效”的原則(參照2006年8月9日商務部、財政部關于印發《公共商務信息服務專項資金管理暫行辦法》的通知) 。公共商務信息服務實行流程式外包的條件基本具備。業務司局根據各自的業務需求直接提出項目建議，業務邊界清晰，責任明確；為多個業務司局服務的項目或者相同類型的項目，由信息化主管司局負責項目執行；信息化主管司局具有較強的外包管理經驗，與信息企業有長期、良好的合作關系；當地外包市場基本成熟。
商務部選擇流程式外包來開展公共商務信息服務，主要理由有三：第一，既熟悉業務又熟悉信息技術的人員很少，電子政務自我建設自我管理面臨較大的技術風險；第二，采用政府采購的方式公開招標，按照招標采購、合同管理、項目驗收、審計付款”的原則管理外包項目，可以減少人員擴編、預算增概、項目說情等壓力；第三，信息化建設人手不足，單純依靠業務司局、信息化主管部門和下屬事業單位，難以在短時間內建成各類業務系統，提供穩定可靠的信息服務，因此，必須轉向社會力量尋求電子政務外包。

公共商務信息服務實行流程式外包的項目多達四十余個，外包內容涵蓋業務系統和數據庫開發、信息資源管理、技術支持和系統運維等電子政務建設與管理的各個環節。商務部的流程式外包方式為委托建設這種形式。無論是部下屬事業單位、系統內部關聯機構還是社會企業來商務部申請承擔外包項目，都是采用招標或擇優委托的方式加以確定。商務部的外包合同一般是一年一簽。對于業務內容只有個別單位才能承擔、項目金額低于80萬元或者由原通過招標選擇的項目承辦單位繼續承辦的項目，可以不經過招標，而直接采用擇優委托的方式選定外包項目承辦單位(參見2003年10月9日商務部辦公廳關于印發《公共商務信息服務項目管理辦法（暫行）》的通知)。
公共商務信息服務流程式外包中也存在一些難題。主要有業務系統在建設和運維過程中存在內容安全、信息安全、系統安全、介質安全和知識產權安全等可能失控的安全隱患等，未能針對外包項目的服務責任有效開展第三方評價，外包日志沒能體現工作比例和工資檔次以及社會保障費用，可量化管理有待改進。商務部的公共商務信息服務實行流程式外包，好處有三：第一，所建業務系統支持了業務司局電子政務的發展。第二，通過外包支持了商務部事業單位的改革與發展。商務部下屬電子商務中心、投資促進事務局、國際貿易經濟合作研究院、國際商報等，都分別承辦了公共商務信息服務的相關項目和部分工作。第三，通過匯集社會上優秀的信息服務機構承辦公共商務信息服務項目，促進了公共商務信息服務體系的有效運轉。
（二）混合式外包
混合式外包，就是電子政務服務主要靠政府部門下屬事業單位或者關聯企業來負責實施，政府部門負責管理和使用，承擔建設和管理任務的事業單位或者關聯企業可與其它企業合作，將部分工作任務通過市場招標等方式分給企業來完成。
國家信息中心承擔的國家電子政務外網平臺（中央部分）屬于混合式外包。2003年，根據中辦發［2002］17號文件精神，作為建設統一的外網平臺的具體體現——國家電子政務外網平臺正式啟動(參見2003～2004年國家電子政務外網工程項目建設概況，社會科學文獻出版社《電子政務藍皮書:中國電子政務發展報告No.2》，2005年)。國家電子政務外網的管理由國信辦會同國家發委負責統籌協調。根據國家電子政務外網項目初步設計的批復，外網平臺由國家信息中心承擔建設，組織工程實施。
國家電子政務外網平臺屬于混合式外包模式。它是由政府部門下屬事業單位，即國家信息中心負責建設和維護，供中央政府部門直接使用。國家信息中心在建設和維護國家電子政務外網的過程中，可以采用政府采購的方式將其中的部分環節交由社會機構來具體實施（不作為本文討論重點）。國家信息中心代表上級政府部門承擔外包合同監管的最終責任。
外網平臺采取混合式外包，由該平臺的業務特征和政府信息化機構的現狀所決定。該平臺定位為統一的國家級政務外網，必然涉及到中央部委和地方政府的多種非涉密業務，全部委托給社會機構來建設和運維，業務安全可靠性難以得到有效保證。政府部門如果為了建設和管理外網平臺而增設相關機構，必然會受到人員編制和資金的限制。外網平臺采取混合式外包的條件基本具備。網絡平臺的建設技術比較成熟，需求清晰，邊界明確，本地外包市場基本成熟，因此，依靠具有行業經驗的下屬事業單位——國家信息中心代表政府部門來建設和維護外網平臺，現實可行。外網平臺實行混合式外包的主要內容有，依托國家電子政務通信傳輸網絡，連接國務院部分部委局署和部分省（自治區、直轄市）級節點，建設安全可靠的、具備承載運行有關部門業務系統能力的國家電子政務外網，并負責政務外網中央網管中心的運行維護。
外網平臺采用合作建設的形式實施混合式外包。國信辦和國家發委負責統籌協調外網平臺的管理工作。國家信息中心在上級政府部門的指導下負責建設和維護外網平臺，擇優選定招標代理、項目監理、設備采購、系統集成、平臺運維的承擔單位。外網平臺在實行混合式外包過程中面臨的主要風險是部門之間的協調和管理難度大，服務責任難以界定。外包工程施工過程中，涉及到各省市地方節點單位、監理公司、承包公司及其地方分公司等，工作邊界復雜，協調難度大。外網的運行維護涉及到中央和地方政府部門，單靠國家信息中心難以理順管理體制和服務體系。
外網平臺實行混合式外包，好處有三：第一，可以充分發揮國家信息中心現有的組織與人力資源優勢及其多年在電子政務網絡運行維護中積累的經驗，培養一支穩定、高效、自主的運維隊伍；第二，中央政府部門無需重建政務專網和管理機房，就可實現業務互聯；第三，政府部門不必投入巨大的人力和財力去組建一個龐大的內部電子業務服務部門，從而專注于宏觀管理職能。
此外，混合式外包中，也可以由政府關聯企業負責建設和維護電子政務系統或者網絡平臺。如，自2001年起，國家檢驗檢疫電子申報服務的建設和運營開始由國家質檢總局信息中心和北京某公司聯合組建的關聯企業來具體承擔。國家質檢總局和全國440多個檢驗檢疫機構，直接利用該平臺接受全國幾十萬家進出口企業的網上報檢申請并進行在線審批。該關聯企業負責建設、維護和管理電子申報公共平臺。北京市平谷區信息中心作為區政府下屬事業單位，也是依靠其控股的八家系統集成、網絡傳輸、軟件開發和信息服務公司，來負責平谷區的信息化建設規劃、實施、管理和服務。
（三）創新式外包
近年來，我國電子政務外包服務已經開始引入BOO（Build-Own-Operation，即建設-擁有-運行）模式，進入創新式外包階段。BOO，是指企業對政府的電子政務項目進行籌資、建設和運營，所建系統的產權歸屬企業，不移交給政府；政府部門提出電子政務特定基礎設施或者業務系統的應用和運營需求，通過與企業簽訂服務協議明確應用需求，授權企業進行籌資建設和經營管理，每年向企業支付系統使用費和設備維修費購買使用權。創新式外包與流程式外包、混合式外包的最大區別在于產權的轉移，政府不再是電子政務系統的擁有者，而只是使用者；社會機構成為電子政務系統或平臺的所有者，可以向多個不同層級不同地域的政府提供租賃服務并收取使用費和設備更新費。
北京市信息化建設項目已經開始引進這種創新式外包模式。始建于2007年的北京市東城區圖像信息管理系統項目，全部采用BOO模式進行運作。截止2008年2月，該項目基本完成總體建設方案的要求，開始進入穩定運營狀態(信息來源于北京數字東城網站（www.bjdch.gov.cn）的東城動態)。北京市采用BOO模式作為創新式外包的項目，還有承載著近600萬人口醫療保險業務的北京市醫療保險信息系統、連接1300多家市級行政單位的北京市統一電子政務網絡、覆蓋市、區和街道三級社區服務中心的北京市社區服務公共信息平臺等。
北京市政府部門在信息化建設項目引進創新式外包的條件基本具備。北京地區的外包市場基本成熟，尤其是具備網絡平臺、通用電子政務系統等項目建設經驗的企業眾多。政府部門從零開始規劃、建設和管理這些項目，效率低，周期長。這些項目直接交由社會機構自我籌資建設和管理，政府部門只是負責租賃使用，方便可靠。此外，創新式外包邊界清晰，責任明確，對政府部門的外包管理能力要求低。
北京市選擇創新式外包來開展電子政務服務，主要理由有三：第一，BOO模式年度支付額偏小，減緩了財政壓力，而且維護期當年更換設備的發生額由企業承擔，政府財政可緩一年支出；第二，BOO模式中，政府部門可以不用籌措資金，不用逐個管理分包商，不用協調工程施工，不用組建運維機構，只需提出應用和運維需求，建立服務考核評價體系對企業的服務質量進行管理；第三，保證了技術應用的先進性，降低了政府的投資風險和技術風險。
北京市實行流程式外包的項目較多，外包范圍涵蓋網絡平臺、圖像信息平臺、公共服務業務系統的建設和運維等。北京市的流程式外包采用租賃使用這種形式。企業和政府之間通過簽訂較大周期的服務合同來規范彼此的權利義務，企業負責建設和運維系統，對系統整體建設、運營水平和應用效果負責，政府分期支付工程建設費、年度服務費和保修期外設備的更換費，擁有使用權。企業只有建立相對完備的約束和激勵機制，保障工程建設質量、工期、造價和安全，保證運營期間的服務水平，才能從項目承建和維護中得到相應的回報。采用流程式外包建設電子政務系統也面臨一些風險。對比政府直接投資建設，BOO模式中政府財政總支出相對增加。此外，BOO模式中，政府部門在約束企業管理和維護電子政務系統方面，存在有一定的管理風險。
北京市電子政務服務引入創新式外包，好處有三：第一，政府由直接管理建設項目轉向提需求和直接應用，建設過程中技術風險和管理風險轉移給投資者；第二，在一定程度上減輕了政府的短期財政壓力；第三，利用企業的技術優勢和管理優勢，加快項目進度，提高運營質量。

三、三種外包模式比較
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參照外包服務的分析框架，流程式外包、混合式外包和創新式外包這三種模式可以對比如:表2 流程式外包、混合式外包和創新式外包的比較分。需要說明的是，流程式外包、混合式外包和創新式外包這三類外包模式的主要特征，盡管是從典型案例中總結出來，但是，還存在一定的局部性，有待改進。
無論是哪一種模式的外包，都屬于信息化、市場化背景下電子政務的發展戰略范疇。通過外包重新配置社會和政府的技術、資金、人才等資源，可減輕傳統上自建自管所存在的技術壓力、擴編壓力、責任壓力和財政壓力，將政府資源集中到最能體現提升公共服務和社會管理能力的工作方向上。但是，由于外包過程在正式合約之外暗藏著業務控制權的轉移，因此，有可能導致信息化主管部門或者下屬相關事業單位空殼化和邊緣化，業務主管部門的業務運行受制于外包企業，從而政府的公共服務和社會管理隱藏著潛在的危機。實施外包之后，未來的電子政務整體戰略如何定位，信息化主管部門和下屬事業單位發展格局如何延續，政府的公共服務和社會管理如何變革，都是下一步需要面對的現實問題。