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舒華英談電信業改革：拒絕外科手術實現網運分

剛剛結束的中國共產黨十八屆三中全會釋放了改革的強烈信號，并就經濟、政治、文化、社會、生態文明五位一體改革及黨的建設作了總體部署，要求到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果。
全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，對未來中國經濟社會的全面深化改革作出頂層設計和整體規劃，將推動中國經濟新一輪改革。此次《決定》提出了國企改革的方向，包括積極發展混合所有制經濟、明確國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業改革內容、提高國有資本收益上繳公共財政等引發廣泛關注。
作為國民經濟基礎性、先導性的通信產業也將面臨新的改革機會；三大電信運營企業作為大型國有企業，更是改革的重點和行業發展的風向標。北京郵電大學博導舒華英教授在接受C114中國通信網采訪時表示，
從我國電信業30年的改革發展歷程來看，外科手術式的拆分重組對于國家寬帶基礎設施建設、信息化工業化融合、信息消費戰略推進都不會帶來正能量，只是在折騰了運營商。
行業改革是勢在必行的，但能否走好這條路還是要看配套的頂層設計能否跟上。改革不可能再走拆分重組搞利益平衡的老路，而應該進一步放寬民間資本準入，鼓勵民營資本參與基礎電信領域，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。而要實現這一點，就必須要做到完善的法律保障和運營商網運分離。
拒絕折騰
今年10月底，國務院發展研究中心首次向社會公開了其383改革方案總報告全文，報告稱電信業要加快業務相互開放，實質性推進三網融合。實現電信、互聯網、廣電主體業務相互開放和相互進入；整合分散的監管職能，建立統一監管體系；再次重組電信企業，形成多家競爭實力相當的電信運營商。
在舒華英看來，用重組與拆分的方式作為改革的手段只看到了表面現象，不是解決電信業現有深層次問題的有效方法。從長遠來看，業務與網絡的分離才是改革的方向，因此重組拆分等手段恐怕是治標難治本。重組與拆分純粹是在折騰運營商，我們應該充分吸取數次改革的經驗教訓。
隨著信息技術的突飛猛進以及可預見的網絡社會的到來，電信行業現有的體制已不適應發展的趨勢。要想從根本上解決民資平等、公平進入電信業問題，配套的頂層設計和具體的推進步驟要跟上。改革不能停留在政策的提出和空喊上。舒華英說。在我看來，三中全會有兩大重要決定：一是設立國家安全委員會，二是設立改革領導小組，而電信行業的改革就需要依靠國家安全委員會和改革領導小組來進行頂層設計。
舒華英直言，我國電信行業之前的數次改革，更多是囿于行業內部進行利益重新分配和再平衡，只有超越幾大部委之上的國家層面的統一協調，才有利于破解各方利益博弈的弊端。政策制定者和決策者必須站在國家的高度，處理好各部門的利益紛爭，這就要寄希望于改革領導小組。
網運分開
在我國眾多國有資產占據主導地位的行業中，電信行業可謂是市場競爭最為強烈的，的確，經過多次改革重組，電信行業的市場化程度雖已遠遠走在其他壟斷行業前面，但仍然存在較大的改革空間。舒華英說。
《決定》中提到，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化。網運分開對電信行業來說并不陌生，不少國家的通信行業已作出此類嘗試，效果好壞不盡相同。舒華英認為，未來電信行業應積極探索網絡和業務分離的道路，不分離就不能解決非公有資本公平進入問題。
在當前社會，信息網絡如同空氣和水，已成為社會生活最基本的基礎設施之一。如果還把網絡作為商品社會中非公用的設施來對待，就違背了生產關系和生產力發展相適應的規律。在舒華英看來，未來電信業必然會分為兩部分：一部分成為國家信息基礎設施，逐步演變為為公共事業；另一部分則是在網絡建成的基礎上，所有基于網絡的業務都可以讓具備條件的企業運營，展開更為充分的競爭。
穩步推進
但要真正實現網運分離，卻不是一件容易的事情，改革需要一個過程，不可能一蹴而就，不能冒進，應該扎扎實實地穩步推進。舒華英說，我個人也非常反對休克式的改革方式。
在他看來，改革應當分步走，首先完成目前存在的三大運營商的網絡真正地互聯互通，對用而言網內網間的速率、價格都應一致，破除運營商網間的帶寬瓶頸；其次鼓勵運營商企業內部首先將基礎網絡語音分離成立一個基礎網絡子公司，獨立核算；其他的新業務成立各自的運營子公司獨立核算，基礎網絡子公司和其他子公司以公開的的價格結算，這種公開的價格也適用于社會上所有的經驗同類業務的公司，這樣就實現了網絡接入上的公平，可造就公平競爭的環境。
企業內部剝離出的基礎網絡子公司應當納入國家基礎設施范疇、是公用事業，他是微利或不盈利的企業，該子公司承擔著普遍服務的責任，所以大規模的建設資金應納入國家的預算之中或享受政府采購服務的范疇；同時因公司是獨立運營、獨立核算，所以易于政府和社會的監管。這樣在目前的三大運營商中形成了兩種運營模式，一種是完全政府和社會監管的、另一種是完全市場化的。由于有三家基礎網絡運營公司，他們之間也會存在有限度的競爭，這就避免了目前一些國家實施的網絡業務分離的弊端。
法律支撐
在舒華英看來，《決定》中還有一項非常關鍵的內容就是加大依法管理網絡力度，加快完善互聯網管理領導體制，確保國家網絡和信息安全。
的確，近年來，國家治理互聯網的決心和力度不斷加大。但目前互聯網監管經常面臨管理部門九龍治水的局面，問題的根源在于法律法規的缺失。舒華英說，以前大家都呼吁盡快出臺《電信法》，作為行業監管的指導原則，但現在來看《電信法》應擴展為《信息通信法》。
現在我們已經進入了移動互聯網時代，再加上互聯網對各行各業的滲透也在加快，互聯網化已經成為現在的發展趨勢，單純的講《電信法》涵蓋范圍不足。而在《信息通信法》中則可以將信息安全、信息保密、信息公開、隱私保護等互聯網、移動互聯網上所有的行為都納入其中，盡快出臺此法，互聯網管理的一系列問題將迎刃而解。舒華英說。
另外一點就是包括頻譜資源管理和利用，在舒華英看來，我國在這方面還停留在上世紀四五十年代的資源分配模式上，而要用市場的手段進行配置。為了促進國民經濟發展，這些資源在非戰時都應該拿出來供民眾使用。出臺《信息通信法》，成立超越部門之間的監管機構，也能解決好這個問題。
革新監管
眾所周知，傳統電信運營商之所以需要進行嚴格的市場進入管制，除了電信網絡本身全程全網的自然技術特征之外，最重要原因是其規模龐大的基礎網絡建設和運營投資需要一個漫長的投資回收周期。
隨著互聯網、移動互聯網應用以及智能終端的快速發展和普及，現在的信息通信業不再是以語音為主的競爭，數據業務的競爭才是方向。以目前最火爆的OTT應用微信來看，用戶數量已經突破了6億；與此同時，騰訊利用微信進行語音、短信、彩信、視頻等業務的服務，開始全方位拓展。甚至是中國移動董事長奚國華都公開表示，OTT對電信業沖擊將是未來的最大挑戰。
微信雖然能繞過運營商直接面對用戶，但卻繞不開運營商提供的基礎網絡和管道，微信等OTT業務的發展也會給運營商帶來更多增收的機會，但運營商惟有創新才能在越來越多競爭者的環境中獲得有利位置。
但難點就在于此，運營商并沒有一個創新的土壤。在現有的機制之下，運營商很難實現‘去電信化’和‘互聯網化。作為國有資產和國有企業，運營商做對了99件事情但做錯了一件，都會被否定，這種不允許失敗的思路與互聯網基因是格格不入的。舒華英說。作為國有企業的婆家，國資委應該轉變考核方式。

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