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行政兼理司法傳統的演變過程

司法權與行政權合一并最終附從于行政,在我國經歷了漫長的演變過程。中國古代的權力分配從縱向來說,自上而下分為三個部分,處于權力頂峰的是君權,其次是中央權力,再次是地方權力,構成一座權力的金字塔。其中君權專屬于皇帝(或國王)一人,君權至上,君主是國家權力的化身,擁有至高無上、不可分割、不可剝奪的權力,君主集國家立法、司法、行政諸權于一身。在君權的設置上,行政與司法從來都是合一的,貫穿于中國奴隸社會到封建社會的始終。而為了保證君權的權威性和執行力,地方權力也采取了行政司法合一的設置方式,地方司法權附從于地方行政權,地方行政長官直接在其行政管理機構和體制內行使司法職權。這樣,地方長官同時兼任當地最高司法審判官,司法斷案也成為其主要職責之一。在中國幾千年的社會發展中,這一地方行政司法合一的權力體制特點也從未改變過。而中央權力,則經歷了行政權與司法權由分立抗衡到從屬合流的發展過程,其演變歷程是封建君主專制集權體制發展成熟的一個重要體現。
先秦時期既是古代司法制度的形成時期,也是司法權與行政權相對區別獨立的時期。夏朝時,夏王是國家的最高統治者,享有最高的司法權,因而也是全國最高的司法官。據《尚書?甘誓》記載,夏王啟與有扈氏大戰于甘(今陜西戶縣西南),戰前,發布軍令:“用命,賞于祖;弗用命,戮于社。予則孥戮汝。”這是記載夏王行使司法權的最早文獻。在中央,《禮記?明堂位》記載:“夏后氏官百”,夏朝的司法官稱作“士”,主要處理軍政和獄訟事務, 其又稱作“理”,因而在中央,司法長官又稱為“大理”。這說明在夏朝的時候,中央機構中,司法與行政是相對區別開來的,有專門的司法機構和官員,且從事獄訟的人員具有相當的數量。
商朝與夏朝一樣,商王是國家權力的化身,享有最高的行政權和司法權。商王一般對有重大影響的案件進行最后裁決。在甲骨文中就有記載官吏奏請商王裁決案件的記錄“茲人刑否?”在中央,商王之下,最高司法長官為“司寇”,下設“正” “史”等官職輔佐。問神請筮是當時司法取證的重要方式,因而貞人(卜者)也參與司法審判活動。在地方,實行分封制度,在畿外的諸侯享有比較獨立的司法權,畿外諸侯可以自行任命司法官,不需上報。
西周時,司法制度有了更大的發展,并形成了相當的體系。君權方面,周天子仍是國家的最高統治者,享有最高的行政司法權力。周天子的管轄區域內,《周禮?秋官》中記載,在中央設有大司寇、小司寇、士師等司法長官,并設司刑、司刺、司約、司盟、司厲、布憲、禁殺戮、禁暴氏等官職加以輔助。在地方則根據其管轄區域設置鄉士、遂士、縣士、方士、訝士等職,主掌司法事務。而在周天子之外的地方,則仍舊是分封制,由諸侯執掌境內行政司法大權,司法機構的設置由其自行決定,周天子對諸侯國內的司法享有較為有限的干涉權,地方司法相對也是比較獨立的。
春秋戰國時期總體上仍舊是沿襲西周舊制,只是對司法機構的稱謂有所不同。春秋時,魯國稱“司寇”,齊國稱“士”,楚國稱“司敗”;戰國時,秦國稱為“廷尉”,楚國稱為“廷理”。不過這一時期周天子的權威和勢力急劇衰減,周王和中央對地方的控制和干涉名存實亡,各地方諸侯國的行政司法權力擴大,為以后行政司法體制的改革提供了前提。
秦始皇統一六國后,為加強中央集權的君主專制制度,在中央實行三公九卿制,由皇帝總攬全國行政、立法、司法等各項大權。三公之中,丞相居首,而司法權(廷尉)只位列九卿之一。此時司法權雖仍獨立存在,但地位已低于丞相,且需對三公負責。秦始皇親自行使審判大權,“躬操文墨,晝斷獄,夜理書,自程決事,日懸石之一”,使得“天下之事無小大皆決于上”。
漢朝承襲秦制,皇帝仍是國家最高行政長官兼司法審判官。凡重大案件,均要報請皇帝裁決。同時相比先秦,漢朝還規定,對官吏犯罪,須“上請”,由皇帝做出裁決。不但如此,相比先秦時期君主對案件的最終裁決權,漢朝皇帝還親自行使具體的審判權,例如,東漢光武帝“常臨朝聽訟,躬決疑事”。皇帝的司法權已由過去的終局裁決權變為貫穿司法審判始終。同時由于集權專制的體制,加之司法權已位于相權之下,需對三公負責,漢代時司法權除廷尉之外,丞相、御史大夫等中央機關也開始分享一部分司法權,典型的如丞相、御史大夫和廷尉共同審理具有全國影響的要案,其審理程序稱為“雜治”。到東漢時,則“事歸臺閣(尚書臺)”。在地方,郡縣制的實行,極大地削弱了地方司法的專斷權,皇帝和中央得以對地方司法加以干預控制。不過在地方官僚體制中,行政與司法仍舊是由地方行政長官兼理,在地方行政體制之外不再另設單獨的司法官職和機構。在秦朝,地方分為郡縣兩級,故而地方司法機構也主要分為兩級。郡守作為一郡長官,擁有地方最高的審判權,對郡內重要案件以及各縣上報案件擁有批準權和呈報中央的權力。縣令作為一縣長官,對本縣內案件享有司法權,其下設有縣丞、曹等職,負責對本縣案件進行具體審理,但審判須報縣令批準。縣令對本縣案件享有批準權與上報權。在縣下又設鄉、里作為基層社會組織。鄉設嗇夫,負責本鄉案件的調解和審理工作;里設里長,負責本里治安管理。鄉夫里長成為穩定基層行政司法的基本組織。漢朝基本承襲秦制。只是郡守的司法權更大一些,除對本郡案件享有批準與上報權力之外,還掌握死刑案件的判決權。同時漢初全國實行分封制與郡縣制并存的體制,對于諸侯國內案件的審判權則實行由中央派內史輔佐諸侯具體承辦案件,以保障中央對地方司法的控制。景帝之后,改為丞相執掌其封國內之司法權,地方的司法權進一步向中央行政權力集中。
從魏文帝稱帝(220年)至隋文帝出兵滅陳(589年),將近四百年的時間,除西晉曾短暫一統華夏外,中國再次回到各地分裂割據的狀態。這一時期的司法制度,一方面仍舊沿襲秦漢的舊制,另一方面中央集權的衰弱,各地割據政權的建立,也為司法制度的變革提供了更多的可能和選擇。這一時期成為上承秦漢,下啟隋唐的一個重要過渡時期。魏晉時期,中央主掌司法審判事務的機構仍是廷尉(魏、蜀、吳三國初均設“大理”行使該職能,但其后不久均恢復廷尉之名)。西晉初,曾以吏部尚書、三公尚書郎等職與廷尉共“領刑獄”之事,不久后司法權皆并入廷尉,廷尉依舊作為中央最高司法部門,主掌司法審判之事。東晉沿用西晉舊制,廷尉在中央統領全國司法審判事務。同時,皇權的地位和權威依舊如初,皇帝是國家最高行政、司法大權的執掌者,相較秦漢,魏晉時期皇權對廷尉司法權的控制有所加強,皇帝經常直接過問廷尉司法事宜,下達旨意,相權權力更加分散。如《晉書?武帝紀》記載:泰始四年,晉武帝“臨聽訟觀,錄廷尉洛陽獄囚,親平決焉”。在地方,行政機構設州、郡、縣三級,仍舊是行政司法合一,各州、郡、縣的最高行政長官同時兼任當地司法長官。北朝時期,對秦漢舊制進行了一些富有建設性的改革,司法權被進一步分割,行政權進一步擴大,向以后行政司法合一前進了一步。北齊正式將廷尉更名為大理寺,此后歷代王朝中央最高司法審判機關均采取這一稱謂。北齊大理寺最高長官為大理寺卿,置少卿、丞各一人,為其輔佐。同時設有屬官、檻車督、掾、獄丞、司直、明法等若干人,其官職設置比前代有了較大的擴充。同時北齊開始將一部分司法權分配到中央行政機構中,加強了尚書省監管司法工作的職能。其后,到隋唐時,改都官尚書為刑部尚書,形成了中央大理寺和刑部共同執掌刑獄的司法審判制度。
公元581年,楊堅登基稱帝,建立隋朝后,廢除了北周當時仿《周禮》而行的六官體制,以北齊官制為基礎,初步制定了以三省六部制為核心的中央權力體系,行政權和司法權進一步合并集中。皇帝權力處于至高無上的地位,皇帝擁有最高的司法權,而且還擁有最高的立法權。國家的一切法令、政令都要通過皇帝發布。同時皇帝擁有最高的司法審判權,不但有最后的定罪審核權,而且還可以直接對案件進行審理。隋文帝“每季親錄囚徒,常以秋分之前省閱諸州申奏罪狀”。同時隋朝開始將全國的死刑執行權集中到皇帝手中,開皇十六年(596年),詔曰: “決死罪者,三奏而后行刑”,還規定了皇帝的赦免權,如大赦、曲赦、將囚徒等。司法權進一步淪為行政權的附庸。中央改六曹為六部,刑部是其中最重要的司法行政機關,主要掌管司法行政,負責制定法律、法令以及各級司法機關在訴訟審判中的各種行為規范。大理寺是國家最高審判機關,但受到刑部和皇權的制約。全國的死刑終審權在中央,由大理寺執掌,事畢報刑部裁決,而后奏明皇帝決定是否執行。隋朝以刑部和大理寺共掌司法,是中國司法制度史上首次出現司法行政與司法審判分離的現象,具有重大意義。在地方,隋初實行州郡縣三級的行政機構設置,后改為郡縣兩級。州的長官為刺史,郡稱太守,縣稱縣令,各地的最高行政長官同時兼任本地最高司法長官。
唐朝承襲隋朝舊制,中央三省對司法的作用進一步強化。皇帝在立法和司法以及行政方面依舊處于至高無上的地位,立法多出自皇帝的個人意志,以皇帝名義頒布。皇帝掌握著最高的司法審判權、復決權和赦免權。對重大案件,皇帝甚至可以以“詔獄”名義,組織御用機構直接審理。中央三省在唐代獲得了較大的司法權,三省長官為中央最高行政長官,對死刑以上的重大案件“集議”,是僅次于皇帝的最高審級。中書、門下兩省有對司法的復議權,太宗手詔敕曰: “自今門下省復有據法合死,而情在可矜者,宜錄狀奏聞。”開元二十五年(737年)規定:“凡決死刑,皆于中書門下詳復。”可見此時死刑的復決權由刑部歸于中書門下。尚書省擁有一定的司法權及司法監督權。胡三省注曰:“唐制:凡國之大獄,三司詳決。三寺,謂給事中、中書舍人與御史參鞫也。”可見三省長官享有對全國重大案件的審理權。
宋朝政權在五代十國分裂割據的時期建立,為了避免地方勢力過強形成割據或者中央勢力坐大顛覆皇權,宋初統治者對國家政治體制從縱向和橫向進行了大量的改革,將中央和地方權力進一步向皇帝手中集中,保證其專制地位,同時對中央和地方的體制進行分權制約,防止地方勢力過于強大。其在司法機構的設置上也體現了這一思想。皇帝掌握著全國最高行政和司法大權,處于至高無上的地位,同時中央一級司法機構仍舊沿襲唐制,設大理寺、刑部,同時賦予御史臺更多的審判之權,與大理寺和刑部并列為中央三大司法機關,這樣司法權在中央由一分為二變為一分為三,更加分散,便于皇帝控制。其中大理寺仍舊主司審判職能,刑部主管復核全國死罪已斷案件,以及官員犯罪后在行政上如何處理的各項事務。御史臺不僅可以履行一般的審判職能,還是法律規定上訴程序中一個必要的等級。同時為了避免司法腐敗,宋朝開創了“鞫讞分司”制度,即審與判相分離,使司法權內部也得到制衡,很大程度上避免了司法腐敗。在地方,司法與行政依舊是合一的,宋朝地方設州縣兩級,其既是地方行政機構,也是地方司法機構。
元代是中國歷史上第一個由少數民族建立的統一的封建王朝。從總體來看,元朝的司法制度受中原文明影響較大,但又具有自己的特點。在中央,元朝仿宋制設立了刑部和御史臺,刑部由唐宋以來的死刑復核機關變為中央最高審判機構和司法行政機構,御史臺與前朝相比變化不大。同時為解決民族和宗教等問題,又另設大宗正府和宣政院,用來維護蒙古族特權和處理宗教審判事務。除此之外,另設有樞密院,主掌軍隊的軍政和司法大權。由此中央司法權一分為五,加強了君主專制集權。但元朝沒有設立大理寺,大理寺的司法審判職權自元朝開始,劃歸刑部總攬,同時刑部附設監獄,進一步擴大司法權限。行政與司法合一,在元代開啟先河。沈家本論其變化認為:“唐宋以前,刑部不置獄而大理有獄,元不設大理寺,始于刑部置獄,此刑制中之一大關鍵也。”“自大理裁而刑部置獄,司法、行政遂混合為一,不可復分。”作為行政系統的刑部,在元朝,其職能取代了司法裁判系統,刑部之外,中央沒有另設專門的司法機構,刑部兼理行政司法與司法審判雙重職能,自此,秦漢以來相對獨立的司法權被并入行政系統。在地方,元朝將全國劃分為若干行省,各地長官仍舊同時兼理司法事務,司法行政合一。
明代君主專制集權的政治體制進一步發展強化。縱向上,皇帝完全操控中央和地方的行政司法決定,廠衛組織的設置,使得皇帝將司法權限牢牢地控制在自己手中,中央司法權的地位要低于廠衛組織。橫向上,司法機構重設大理寺,但刑部和大理寺的職權則與唐宋正好相反,由刑部負責審案,大理寺則承擔了復核職能。同時設都察院,負責監督并分享一部分司法權力。刑部、大理寺和都察院構成常設的三法司,同時設有許多臨時司法機關,另一方面為加強君主專制,廠衛組織全面干預和操縱司法活動。總之,在這一時期行政和司法權高度集中到皇帝手中,司法審判權基本轉移到行政體系的刑部手中,大理寺只掌復核一權。中國古代司法行政合一的權力體系正式形成。
清朝是中國最后一個封建專制的王朝,皇帝的權力登峰造極,把國家立法、司法、行政及軍事大權全部掌控于手中,對地方和中央權力的控制無以復加。在中央,清朝沿用明朝舊制,以刑部、都察院、大理寺為“三法司”,在形式上聽命于皇帝,又構成相互制約的中央最高司法權力機構。刑部“掌天下刑罰之政令”,主持司法行政與修訂律例,審理中央管理違法案件等,大理寺負責復核刑部已決案件。中央行政司法合一。地方分為省、府、縣三級,地方行政長官兼理地方司法事務,行政與司法合一。
綜上所述,中國古代行政兼理司法傳統具有悠久的歷史,是伴隨著封建社會的產生,君主專制集權制度的設立,國土面積遼闊,交通不便等人文與社會因素而產生和發展完善起來的。行政司法合一的權力體系,有效地保證了全國政令的統一和執行效率,對維護國家穩定起到了重要作用。

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行政兼理司法傳統的演變過程