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日本行政指導下的行業協會行為規制

《關于行政指導的禁止壟斷法指南》

該指南于1994年6月30日頒布，并于2010年1月1日修訂實施。指南的前言指出，企業與行業協會的行為，即使是根據行政機關的行政指導而作出，也不應當獲得反壟斷法的豁免。如果該類行為符合禁止壟斷法上違法行為的要件，公平交易委員會應當采取法律規定的排除措施排除該違法行為。如果企業或行業協會是根據行政指導實施了違法行為，該企業或行業協會也將對該違法行為承擔法律責任。因此，行政機關應當謹慎運用行政指導。同時，企業和行業協會也應當牢記，即使是基于行政指導所為的行為，也可能產生違反禁止壟斷法的問題。該指南有以下三部分構成。

(1)關于行政指導與禁止壟斷法關系的基本解釋

基本解釋包括兩方面內容：一是法律、法規上有具體規定的行政指導。如果有具體規定，那么行政機關實施的行政指導在目的、內容、方法等方面應當與法律法規的規定相一致。如果對方是自愿接受限制，那么接受行政指導的行為不構成違反禁止壟斷法上的問題。但是，如果該行政指導引發的行為滿足相關的違法要件，則可適用禁止壟斷法。二是法律或法規上沒有具體規定的行政指導。在此情況下，行政機關應當根據其所作出的行政指導的目的、內容、方法判斷該行政指導限制或阻礙公平、自由競爭或者甚至于引發反壟斷法違法行為的可能性。如果符合違法行為的要件i即可適用反壟斷法。

(2)行政指導行為的種類

對于該問題，列舉了以下不同類型行政指導。一是關于市場準入、退出的行政指導。比如：①要求新企業的進入須征得該相關市場中既存企業或行業協會的同意，或對進入的條件進行調整的行政指導。②以調整其與既存企業利益關系為目的，要求新進入者加入相關市場中的行業協會的行政指導。③要求通過相關市場中的行業協會促使企業相互協調，調整供求，協調企業間利益等方面的行政指導。二是關于價格的行政指導。比如：①提高或降低價格，并對價格的額度、幅度等基準進行明確說明的行政指導。②在價格降低的情形下，要求限制進行低價銷售、低價進貨或降低價格方面的行政指導。③要求企業向行業協會就通常被視為商業秘密的事項進行報告的行政指導。④要求行業協會穩定其交易對方的零售價格等的行政指導。⑤要求提供具體價格數字以確定標準等事項進行報告的行政指導,以便促使行業協會進行協調或經由行業協會交換報告等。三是關于數量和設備的行政指導。比如：①有關生產銷售數量、進出口數量、減產率、原材料采購量等方面的具體數字標準的行政指導。②說明供需預測等具體標準，要求提供有關生產銷售量、進出口量、新增設備以及其他類似經營計劃的行政指導。③要求企業向行業協會就通常被視為商業秘密的事項進行報告的行政指導。④當需要作出短期供求預測時，要求通過行業協會就供求交換意見的行政指導。⑤設備廢棄的時間、規模等具體標準的行政指導。⑥要求對提供具體數字標準進行報告的行政指導，這樣會促使通過行業協會進行協調或經由行業協會交換報告。四是關于經營方法、質量、規格、廣告、表示等方面的行政指導。原則上該行政指導并不違法。但是，如果接受行政指導的企業或行業協會來決定該具體標準，或者該標準不合理損害消費者利益，或者強制要求會員企業遵循該標準，則有可能違反禁止壟斷法。

(3)許可、認可等形式的行政指導

進入、退出市場、價格、數量、設備等方面都是通過許可認可來規制的，不得利用許可、認可的方式限制或阻礙企業的公平、自由競爭。行政機關依照法律法規規定的要件，對企業的許可認可等進行正常的個別行政指導，本身并不違法。但是,不可否認存在因行政指導內容和方法而誘發企業或行業協會實施違反禁止壟斷法行為的可能。比如：①要求新開業者申請進人許可、認可時須征得既存企業或行業協會的同意，或者就進入條件等進行協調的行政指導。②在新開業者申請進入許可認可時，要求新進入者加入相關市場中的行業協會，以調整其與既存企業利益關系為目的的行政指導。③在數個企業同時申請許可、認可進入相關市場時，要求申請的企業間或行業協會進行協調的行政指導。④針對每個企業可以依法獨立判斷提出的價格等方面許可、認可的申請，要求行業協會接受其會員企業委托一并提出申請的行政指導。⑤針對每個企業可以依法自主決定提出的價格等方面許可、認可的申請，要求企業相互間或行業協會進行調整，或者通過行業協會提交申請，或者須征得既存企業與行業協會同意方可提交申請的行政指導。

2.行政指導下行業協會違法行為的經典案例

(1)日本石油聯盟價格卡特爾案

日本石油聯盟價格卡特爾案的案情顯示，在1970年11月中提高成品油的銷售價格達成了一致意見，采取了統一的行動，實施了價格卡特爾行為。依據日本對價格卡特爾的判定原則來分析，日本石油聯盟被判違法是顯而易見的。但是，本案的問題并不僅僅是價格卡特爾案件，后來判明，這一漲價行為受到了行政機關的行政指導，在這種情況下，行為者的違法性認定是否會受到影響，答案是否定的。日本石油聯盟在上訴過程中盡管提出了抗辯，但日本東京最高法院在1982年3月審理該案時作出了如下判決：在行業協會決定提價后進行降價的行政指導，即使認為在會員企業中遵從這一行政指導抑制了提價的幅度，如果在行業協會內沒有明確廢除該決定，那么，該決定的效力就可認為是依然存在的。從本案的判決結果來看，行政指導并沒有成為本案認定違法的阻卻事由。當然，涉及價格的行政指導如果明顯地違反了禁止壟斷法的宗旨、目的，原則上應予以禁止。但是，也存在需要行政指導的必要，如果行政指導能確保不損害消費者利益、促進國民經濟健康發展，就可被認為是合法行為。

(2)日本野田醬油公司案

在日本野田醬油公司案中，［21野田醬油和日本醬油協會在日本政府廢除了醬油的統制價格后，醬油價格本應由市場機制調節自由定價，但是，日本野田醬油等企業與日本醬油協會卻對醬油價格進行協商、操縱，是一種很明顯的反競爭行為。然而，本案并非簡單的價格卡特爾，據查，日本醬油協會與野田醬油所實施的價格卡特爾行為是在政府部門的干預下所實施的,這種在政府的行政指導下所促成的價格卡特爾是否違法的問題引起了日本社會的特別關注。

本案中，野田醬油和日本醬油協會對日本公平交易委員會的處理結果作了如下辯解：其一，野田醬油和日本醬油協會是在政府部門的行政指導下進行的，事實上沒有選擇拒絕的自由，如果沒有這種特殊的情況是不會發生這種行為的。其二，日本醬油協會所采取的一系列措施為廢除統制價格政策的決定得到了切實的實施，從這一點來講，協會的行為并不違法。然而,日本公平交易委員會并沒有接受上述辯解，而在判決中作了如下說明：①如日本醬油協會所述，其行為目的是配合政府實施價格政策，但是，即便是為了使政府的價格政策得以順利實施也必須要在合法的范圍內進行，因此，上述理由是不能認定醬油協會的行為是合法的，不能以此阻卻其違法性。②雖然野田醬油和日本醬油協會辯解稱自己的行為目的是促使廢除統制價格得以順利實施，但是，即便是行政指導的負責人也沒有權力讓行業協會違反法律的規定來促使廢止統制價格政策。③即便是政府機關也不能對《禁止壟斷法》進行隨意的解釋，當行政機關因不理解《禁止壟斷法》進行了錯誤的行政指導時，行業協會有責任通過自己的判斷來理解法律所規定的內容，并依法從事。有沒有行政指導或許會成為適用罰則時所應考量的因素,但并不影響對違法性的認定。

因此，日本公平交易委員會認為，如果行業協會的行為違反了日本禁止壟斷法以及其他法律的有關規定，即使有行政指導因素的存在也不影響對其違法性的認定，不能排除對其適用法律。

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日本行政指導下的行業協會行為規制