隨著社會的發展，除傳統的公共服務領域諸如教育、醫療、社會保障等，政府面臨著公共服務不斷增加和復雜化的挑戰。在吸毒、犯罪、艾滋病防治、環境保護、恐怖主義等領域，越來越需要政府承擔更多的責任，以應對社會問題不斷增加的危險。

因此，公共服務領域，需要在政府之外，尋找新的力量。其途徑之一便是發展和吸納各種社會組織參與公共服務提供，以應對日趨增多的社會問題。

那么，如何更好地發揮社會組織的作用，從而改善公共服務的提供的呢？這首先要認清社會組織在公共服務提供中有何優勢，然后分析把握如何在公共服務提供中讓社會組織更好地參與進來，從而優化公共服務的提供結構。

非分配約束——社會組織的優勢特征

美國耶魯大學的漢斯曼教授認為非分配約束”（non-distribution constraint）是非營利社會組織區別于營利組織的最重要特征，其包括兩層含義：其一，不能進行剩余利潤的分配。（非營利組織的宗旨是不以營利為目的”，但實際上，非營利組織在多數情況下是盈利的。任何組織必須有一定的收入來滿足其費用支出，平衡預算）。其二，不得將組織的資產以任何形式轉變為私人財產。

漢斯曼指出，非營利社會組織的存在是防止契約失靈。當服務的購買者和消費者不是同一主體時，契約失靈便會發生。漢斯曼從分析營利性組織的局限性入手，指出在提供復雜的個人服務、服務的購買者和消費者分離、存在價格歧視和不完全貸款市場等制度條件下，都會出現契約失靈現象。因為營利性組織往往具有降低承諾服務的數量和質量的激勵。而如果這類商品或服務由非營利組織來提供，生產者的欺詐行為就會少很多，因為非營利組織受到了非分配約束”的規則限制，不能分紅。相比較而言，由于非營利組織不能從這些行為中得到好處也就沒有足夠的激勵動力來降低服務的數量和質量，非營利組織則更值得信賴。

因此，非營利社會組織非分配約束的特征使得它在提供一些難以產生利潤的公共服務領域具有獨特優勢。這些領域的公共服務更適合交給非營利的社會組織來提供。

軟服務——社會組織公共服務的優勢領域

實際上，非營利的社會組織并不是在所有的公共服務領域都具有優勢。在很多公共服務領域，交給營利性的企業或者政府比交給非營利的社會組織更具有優勢。因此，在一個健全的公共服務體系中，往往根據公共服務的特點來確定交給哪種組織更有效。這需要對公共服務進行分類，以確定某一服務交給哪一種組織更合適。

總體而言，公共服務可以分為硬服務和軟服務。所謂硬服務，包括垃圾收集、拖車、街道維修等。這些服務都可以進行明確的成本收益衡量。軟服務包括諸如精神衛生服務、孩子照料、老人照料等。軟服務將生活質量作為供給績效的標準。不同的服務項目，政府外包給企業與外包給非營利組織是不同的。一般而言，硬服務更多地外包給企業，而軟服務更多地外包給非營利組織。

當服務提供的質量很難由消費者來監督時，社會組織往往是有效的選擇。當服務的提供需要較高的技術要求以及監督其服務質量的成本很高時，社會組織更是強有力的提供者候選人。因此，在上述這些特征的服務領域，如果社區有足夠的非營利性社會組織，那么社會組織便是最有效的提供者。政府在這些領域也更愿意將服務外包給他們。

服務外包的一些調查數據也顯示，社會組織正提供越來越多的軟性服務項目。美國的一份對1992年到2002年地方政府服務提供方式的調查發現，社會組織在一些軟服務提供中的比例在上升，在老人或兒童照料、公共衛生、精神疾患、圖書館、公園維護、文化與藝術等領域，非營利社會組織從1992到2002年的提供比例在逐步增長。與此相反的是，地方政府在垃圾回收、道路維護、拖車等硬服務領域，外包給營利性企業的比例在這十年沒有顯著變化。

因此，在一些績效難以測量的軟服務領域社會組織具有比企業等其他組織更明顯的優勢，在這些服務領域可以讓更多的社會組織參與進來。

制度變革路徑——將社會組織納入公共服務體系

改革開放以來中國的社會組織快速發展起來。社會組織在很多公共服務領域承擔了過去由政府承擔的部分職能，但很多制度依然阻礙著社會組織功能的發揮。因此，有必要通過體制與制度上的變革帶來公共服務的提供結構的改變。除了在一些政策法律上扶持社會組織的發展外，需要考慮將社會組織的發展納入政府整體公共服務體系中，從而構建一個政府主導的，多種社會組織參與的公共服務體系。

這需要將社會組織納入統一的公共服務提供體系中，其中最重的是將公共服務的一些項目經費向符合服務要求的當地所有事業單位和社會組織開放。在這一架構下，政府在資金撥付上就不應該只撥向公辦事業單位，而應同時向社會非營利組織提供資金支持，以使其提供政府所希望的公共服務。由于社會非營利組織的經費不能分配給成員，也不能分紅，所以政府向這些機構撥錢并不是公有資金的流失，而是讓社會參與公共服務的提供。比如像美國這樣的發達國家，非營利組織在很大程度上依賴于政府部門。從1980年至今，美國政府對非營利組織的直接資助一直占到其總收入的30%左右，還有聯邦稅收的豁免、對私人公司和個人慈善捐款的減稅等，以及州政府對非營利組織所得稅、財產稅、銷售稅等的減免，這就形成了數目龐大的補貼。

目前我國一些地方政府的改革已經朝著有利于平等購買服務的方向發展。比如，上海普陀區長壽路街道辦事處成立了社區民間組織服務中心。該中心協調各種社區非營利社會組織的活動，推動民眾對社會組織的認識，支持各類社會組織開展公共服務項目。同時，街道設立政府購買服務的專項資金150萬元，從資金上對社區公益性社會組織實行分類扶持，通過項目征集、項目引領、信息咨詢服務及購買性、委托性、獎勵性等促進機制，加強服務與引導，以支持社區非營利社會組織的發展。在教育領域，一些地方政府也開始嘗試向一些民辦學校提供部分資金。比如，浙江的杭州和寧波政府都給民辦學校一定的資金支持。

不過，目前政府面向社會組織的資金支持，并不是制度化的。政府對社會組織的撥款存在一定的隨意性，沒有相應的制度法律可以遵循。而2002年由全國人大常委會通過的《政府采購法》，也主要是面向企業的，實際上政府很少按照該法律規定面向社會組織購買服務。而在美國，聯邦政府國內援助目錄（Catalogue of Federal Domestic Assistance）對非營利組織參與的范圍有明確的規定。該目錄規定所列的988個單獨的聯邦目錄中有564個允許非營利組織參與。因此，從根本上說，要實現真正的政府向社會組織購買服務，需要在法律上明確社會組織作為承接主體的地位，從過去政府經費以錢養人”向未來的以錢養事”轉變。讓各種事業單位和社會組織在公共服務中參與政府經費的競爭，從而構建一個政府與各種社會組織合作提供公共服務的公平的制度平臺。